광역의회 선거구의 딜레마, 프랑스 식으로 해결하자
[2026 지방선거, 판을 바꿔라] 장수군 전북도의회 선거구 헌법불합치
언론에 매일 개헌 뉴스가 오르내린다. 1987년에 개정한 헌법은 여러모로 시대에 뒤떨어져 있고 개정해야 한다. 하지만 이렇게 헌법을 소중히 여기면서, 위헌 결정이나 헌법불합치 결정에 대해서 그다지 심각하게 받아들이지 않는 곳이 있다. 바로 헌법개정안을 발의·의결하는 국회다.
대표적인 것이 2014년 7월 24일 내려진 국민투표법의 헌법불합치 결정이다. 재외국민의 국민투표권을 제한하는 제14조 제1항이 헌법이 보장하는 국민의 참정권을 침해하므로, 헌법재판소는 국회에 2015년 12월 31일까지 해당 조항을 개정하라고 시한을 정해주었다. 하지만 국회는 이 기한 내에 법을 개정하지 않았고, 2016년 1월 1일 자로 해당 조항의 효력이 상실되었다. 그래서 대한민국은 헌법 개정과 국가 중요 정책에 대한 국민투표가 불가능한 입법 공백 상태가 오랫동안 지속되었다. 늦었지만 2026년 3월 1일에 국민투표법이 개정되어 다행이다.
이와 유사한 일이 지금도 진행중이다. 2025년 10월 23일 헌법재판소는 2022년 전북도의회 선거의 전북 장수군 선거구획정에 대해 헌법불합치 결정을 내리며 국회에 2026년 2월 19일까지 공직선거법 개정 시한을 제시했지만, 국회는 역시 가뿐하게 그 기일을 넘겼다. 이 헌법불합치 결정을 전국의 시·도의원(광역) 선거구에 적용해 보면 헌법불합치에 해당하는 지역구가 즐비하다. 즉 현재 위헌 선거구에서 지방선거 예비후보 등록이 이루어지고 있고 선거를 하려 하고 있다는 것이다. 좀 더 자세히 알아보자.
헌법 제41조 제1항과 제67조 제1항에는 "국민의 보통·평등·직접·비밀선거"라는 조문이 있다. 여기서 '평등' 선거라 함은 단순히 '1인 1표(One person, one vote)'라는 수량적 평등에만 국한되지 않고, 나아가 '1표의 등가성(One vote, one value)' 즉 한 표의 가치는 동등하다는 것으로 해석된다. 예컨대 어떤 선거구에서는 5만 명이 1명의 의원을 뽑고 다른 선거구에서는 3만 명이 1명의 의원을 뽑는다면, 이 두 선거구 유권자가 행사하는 1표의 가치는 동등하지 않다. 따라서 선거제도가 지역구를 허용하고 있다면 이 '표의 등가성' 원칙에 따라 동일한 인구수로 선거수를 획정해야 할 것이다.
하지만 어느 나라나 도시와 농촌의 인구밀도는 크게 다르다. 그래서 지역구의 크기를 비슷하게 하려면, 농촌의 몇 개 지역을 합쳐야만 한다. 그런데 한국의 공직선거법은 국회의원 선거와 시·도의회(광역) 선거에서 그 규정을 달리하고 있다. 공직선거법 제25조 제1항에 따르면 국회의원 선거구는 여러개의 자치구·시·군을 합쳐서 구성할 수 있다. 그래서 '홍천횡성영월평창군' 같은 선거구가 가능하다. 그에 반해 공직선거법 제22조 제1항의 단서 규정은 "인구가 5만명 미만인 자치구·시·군의 지역구 시·도의원정수는 최소 1명으로 하고, 인구가 5만명 이상인 자치구·시·군의 지역구 시·도의원정수는 최소 2명으로 한다"고 되어 있어서, 인구가 적다고 해서 인접한 다른 자치구·시·군을 합쳐 선거구를 만들 수 없다.(제26조 제1항도 동일) 그 결과 장수군 헌법소원이 발생한 것이다.
헌법재판소는 2007년 시·도의회(광역) 지역구 획정에서 허용되는 인구편차를 해당 시·도의 선거구 평균 인구수 상·하 60%로 결정했다. 예컨대 A도의 시·도의회 선거구 인구수를 평균해 보니 1만명이었다면, 모든 선거구는 아래로 -60%, 즉 4천 명, 위로 +60%, 즉 1만 6천 명 안에 들어야 했던 것이다. 그러면 인구비례는 4:1이 된다. 하지만 2018년 헌법재판소는 좀 더 '표의 등가성'을 추구하는 방향으로 가야 한다고 판단하여 인구편차를 상·하 50%로 새로이 결정했다. 앞의 A도에 적용해 보면, 아래로 -50%는 5천 명이고 위로 +50%는 1만 5천 명이므로 인구비례가 3:1로 강화된 셈이다.
그런데 장수군이 속한 전북도 광역의원 선거구의 평균 인구는 4만 9765명인데, 장수군 선거구는 2만 1756명에 불과하여 평균인구수로부터 -56.29%의 인구편차를 보였던 것이다. 왜 이런 일이 생긴 것일까? 앞서 말한 공직선거법 제22조 제1항의 단서 규정 때문에 무조건 장수'군'은 최소 1명 이상의 시·도광역의원이 있어야 했기 때문이다. 이에 대해 헌법재판소는 다음과 같이 설명했다.
"지방의회의원에 대하여 지역대표성을 고려할 필요성이 더 크다는 점을 고려하여 하나의 자치구·시·군에 최소 1명 이상의 시·도의원을 보장하겠다는 취지로 보인다. 그러나 ….(이는) '인구비례의 원칙에 의한 투표가치의 평등'이라는 헌법적 요청에 반하고…. 도의회의원 선거구역 평균인구수 기준 인구편차 하한 50%를 벗어나므로…. 선거권 및 평등권을 침해한다."
공직선거법을 개정하여 이 위헌 선거구 문제를 해결하라고 한 시한 2월 19일을 국회가 가뿐히 넘겼음은 이미 말했다. 그럼 어떻게 해결해야 하는가? 첫째, 공직선거법을 그대로 두는 방법이다. 즉 "자치구·시·군의 지역구 시·도의원정수는 최소 1명"으로 하는 제22조 제1항을 존속하는 것이다. 그러면 위헌을 막기 위해 시·도의원 선거구 평균 인구수가 줄어들 수 있도록 인구수가 많은 자치구·시·군이 광역의원을 더 많이 배정하도록 선거구를 더 쪼개서 늘려야 할 것이다. 문제는 그렇게 하면 경북만 해도 거의 100명 정도 시·도의원을 늘려야 한다는 것이다.
둘째 방법은 공직선거법의 "자치구·시·군에 최소 1명" 단서 규정을 없애고, 총선처럼 둘 이상의 자치구·시·군을 합쳐 지역구를 만드는 것이다. 이것은 시·도의원의 큰 증원 없이 가능하다. 하지만 큰 '군'들은 자기 군을 대표하는 도의원이 있는데, 작은 '군'은 그것이 없으니 '지역대표성'에 관한 박탈감이 있을 수 있다.
첫째 안과 둘째 안의 공통점은 모두 현행 시·도(광역)의원 선거의 '소선거구제'를 유지하는 안이다. 1인 선출 제도를 존속하면서 자치구·시·군 사이의 차별(?)도 없애려 하니 이럴 수도 저럴 수도 없는 것이다. 광주·전남 같은 경우는 행정통합을 해 버려서 이전의 광주+전남 지역 전체를 대상으로 선거구 간 인구편차의 위헌이 발생하지 않는지 따져보아야 한다.
나는 광역의회 소선거구제를 유지하는 이상, 이 문제를 해결할 묘수가 없다고 생각한다. 가장 좋은 방법은 광역 시·도 단위 전체에 대해서 전면비례대표제를 실시하는 것이다. 선거구는 시·도 전체 하나가 될 수도 있고 권역별로 (중)대선거구로 나눌 수도 있다. 해당 시·도 내의 소선거구 간의 인구편차를 따질 필요가 사라지고, 선거구가 광역 하나거나 몇 개의 (중)대선거구이므로 작은 '군'의 소외감도 없다.
가장 중요한 것은 시·도가 주민의 생활과 직결되는 매우 중요한 행정구역이라는 것이다. 예컨대 서울시의 행정이라고 생각해 봐라. 독자적으로 매우 의미있는 단위 아닌가? 그렇다면 그 광역 안의 시민들의 정치적 의사를 가감 없이 정확히 대변하는 것이 매우 중요하다. 그 광역 유권자 4%가 어떤 생각을 갖는다면 그 광역의 행정에 4%의 목소리가 반드시 반영되어야 한다. 40%의 지지를 얻는 정당의 생각은 40%로 반영되는 것이 맞다.
그런데 2018년 지방선거에서 더불어민주당은 서울시의회 의석의 92.7%를 가져갔다. 서울시 유권자의 92.7%가 더불어민주당을 지지했을 리 없다. 소선거구제의 폐해이다. 2022년에는 국민의힘이 서울시의회 의석의 67.9%를 가져갔는데, 과연 67.9%의 서울 시민이 국민의힘을 지지했다는 말인가? 역시 소선거구제의 폐해다. 소선거구제는 표의 절반 가량이 '사표'가 되면서 그에 담긴 목소리가 삭제되어 버린다. 또한 정책의 연속성도 4년마다 단절되어 버린다. 서울시 사례에서 볼 수 있듯이 정당이 바뀌면서 '의회 독점'이 발생하기 때문이다.
장수군 헌법불합치 판결이 난 이 시점을 현행 광역의회 선거제도의 불합리함을 혁파하는 계기로 삼자. 국회의원 선거가 1인 당선 소선거구제로 되어 있는 프랑스에서, 광역의회 선거는 비례대표제로 선출한다. 국회의원 선거가 소선거구제 중심으로 되어 있는 대한민국의 현실에서, 따라야 할 좋은 선례가 있는 것이다.
덧붙이는 글 | 글쓴이 김찬휘는 선거제도개혁연대 대표이자 녹색당 공동대표입니다.
광역의회 선거구의 딜레마, 프랑스 식으로 해결하자
[2026 지방선거, 판을 바꿔라] 장수군 전북도의회 선거구 헌법불합치
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김찬휘 선거제도개혁연대 대표
언론에 매일 개헌 뉴스가 오르내린다. 1987년에 개정한 헌법은 여러모로 시대에 뒤떨어져 있고 개정해야 한다. 하지만 이렇게 헌법을 소중히 여기면서, 위헌 결정이나 헌법불합치 결정에 대해서 그다지 심각하게 받아들이지 않는 곳이 있다. 바로 헌법개정안을 발의·의결하는 국회다.
대표적인 것이 2014년 7월 24일 내려진 국민투표법의 헌법불합치 결정이다. 재외국민의 국민투표권을 제한하는 제14조 제1항이 헌법이 보장하는 국민의 참정권을 침해하므로, 헌법재판소는 국회에 2015년 12월 31일까지 해당 조항을 개정하라고 시한을 정해주었다. 하지만 국회는 이 기한 내에 법을 개정하지 않았고, 2016년 1월 1일 자로 해당 조항의 효력이 상실되었다. 그래서 대한민국은 헌법 개정과 국가 중요 정책에 대한 국민투표가 불가능한 입법 공백 상태가 오랫동안 지속되었다. 늦었지만 2026년 3월 1일에 국민투표법이 개정되어 다행이다.
이와 유사한 일이 지금도 진행중이다. 2025년 10월 23일 헌법재판소는 2022년 전북도의회 선거의 전북 장수군 선거구획정에 대해 헌법불합치 결정을 내리며 국회에 2026년 2월 19일까지 공직선거법 개정 시한을 제시했지만, 국회는 역시 가뿐하게 그 기일을 넘겼다. 이 헌법불합치 결정을 전국의 시·도의원(광역) 선거구에 적용해 보면 헌법불합치에 해당하는 지역구가 즐비하다. 즉 현재 위헌 선거구에서 지방선거 예비후보 등록이 이루어지고 있고 선거를 하려 하고 있다는 것이다. 좀 더 자세히 알아보자.
헌법 제41조 제1항과 제67조 제1항에는 "국민의 보통·평등·직접·비밀선거"라는 조문이 있다. 여기서 '평등' 선거라 함은 단순히 '1인 1표(One person, one vote)'라는 수량적 평등에만 국한되지 않고, 나아가 '1표의 등가성(One vote, one value)' 즉 한 표의 가치는 동등하다는 것으로 해석된다. 예컨대 어떤 선거구에서는 5만 명이 1명의 의원을 뽑고 다른 선거구에서는 3만 명이 1명의 의원을 뽑는다면, 이 두 선거구 유권자가 행사하는 1표의 가치는 동등하지 않다. 따라서 선거제도가 지역구를 허용하고 있다면 이 '표의 등가성' 원칙에 따라 동일한 인구수로 선거수를 획정해야 할 것이다.
하지만 어느 나라나 도시와 농촌의 인구밀도는 크게 다르다. 그래서 지역구의 크기를 비슷하게 하려면, 농촌의 몇 개 지역을 합쳐야만 한다. 그런데 한국의 공직선거법은 국회의원 선거와 시·도의회(광역) 선거에서 그 규정을 달리하고 있다. 공직선거법 제25조 제1항에 따르면 국회의원 선거구는 여러개의 자치구·시·군을 합쳐서 구성할 수 있다. 그래서 '홍천횡성영월평창군' 같은 선거구가 가능하다. 그에 반해 공직선거법 제22조 제1항의 단서 규정은 "인구가 5만명 미만인 자치구·시·군의 지역구 시·도의원정수는 최소 1명으로 하고, 인구가 5만명 이상인 자치구·시·군의 지역구 시·도의원정수는 최소 2명으로 한다"고 되어 있어서, 인구가 적다고 해서 인접한 다른 자치구·시·군을 합쳐 선거구를 만들 수 없다.(제26조 제1항도 동일) 그 결과 장수군 헌법소원이 발생한 것이다.
헌법재판소는 2007년 시·도의회(광역) 지역구 획정에서 허용되는 인구편차를 해당 시·도의 선거구 평균 인구수 상·하 60%로 결정했다. 예컨대 A도의 시·도의회 선거구 인구수를 평균해 보니 1만명이었다면, 모든 선거구는 아래로 -60%, 즉 4천 명, 위로 +60%, 즉 1만 6천 명 안에 들어야 했던 것이다. 그러면 인구비례는 4:1이 된다. 하지만 2018년 헌법재판소는 좀 더 '표의 등가성'을 추구하는 방향으로 가야 한다고 판단하여 인구편차를 상·하 50%로 새로이 결정했다. 앞의 A도에 적용해 보면, 아래로 -50%는 5천 명이고 위로 +50%는 1만 5천 명이므로 인구비례가 3:1로 강화된 셈이다.
그런데 장수군이 속한 전북도 광역의원 선거구의 평균 인구는 4만 9765명인데, 장수군 선거구는 2만 1756명에 불과하여 평균인구수로부터 -56.29%의 인구편차를 보였던 것이다. 왜 이런 일이 생긴 것일까? 앞서 말한 공직선거법 제22조 제1항의 단서 규정 때문에 무조건 장수'군'은 최소 1명 이상의 시·도광역의원이 있어야 했기 때문이다. 이에 대해 헌법재판소는 다음과 같이 설명했다.
둘째 방법은 공직선거법의 "자치구·시·군에 최소 1명" 단서 규정을 없애고, 총선처럼 둘 이상의 자치구·시·군을 합쳐 지역구를 만드는 것이다. 이것은 시·도의원의 큰 증원 없이 가능하다. 하지만 큰 '군'들은 자기 군을 대표하는 도의원이 있는데, 작은 '군'은 그것이 없으니 '지역대표성'에 관한 박탈감이 있을 수 있다.
첫째 안과 둘째 안의 공통점은 모두 현행 시·도(광역)의원 선거의 '소선거구제'를 유지하는 안이다. 1인 선출 제도를 존속하면서 자치구·시·군 사이의 차별(?)도 없애려 하니 이럴 수도 저럴 수도 없는 것이다. 광주·전남 같은 경우는 행정통합을 해 버려서 이전의 광주+전남 지역 전체를 대상으로 선거구 간 인구편차의 위헌이 발생하지 않는지 따져보아야 한다.
나는 광역의회 소선거구제를 유지하는 이상, 이 문제를 해결할 묘수가 없다고 생각한다. 가장 좋은 방법은 광역 시·도 단위 전체에 대해서 전면비례대표제를 실시하는 것이다. 선거구는 시·도 전체 하나가 될 수도 있고 권역별로 (중)대선거구로 나눌 수도 있다. 해당 시·도 내의 소선거구 간의 인구편차를 따질 필요가 사라지고, 선거구가 광역 하나거나 몇 개의 (중)대선거구이므로 작은 '군'의 소외감도 없다.
가장 중요한 것은 시·도가 주민의 생활과 직결되는 매우 중요한 행정구역이라는 것이다. 예컨대 서울시의 행정이라고 생각해 봐라. 독자적으로 매우 의미있는 단위 아닌가? 그렇다면 그 광역 안의 시민들의 정치적 의사를 가감 없이 정확히 대변하는 것이 매우 중요하다. 그 광역 유권자 4%가 어떤 생각을 갖는다면 그 광역의 행정에 4%의 목소리가 반드시 반영되어야 한다. 40%의 지지를 얻는 정당의 생각은 40%로 반영되는 것이 맞다.
그런데 2018년 지방선거에서 더불어민주당은 서울시의회 의석의 92.7%를 가져갔다. 서울시 유권자의 92.7%가 더불어민주당을 지지했을 리 없다. 소선거구제의 폐해이다. 2022년에는 국민의힘이 서울시의회 의석의 67.9%를 가져갔는데, 과연 67.9%의 서울 시민이 국민의힘을 지지했다는 말인가? 역시 소선거구제의 폐해다. 소선거구제는 표의 절반 가량이 '사표'가 되면서 그에 담긴 목소리가 삭제되어 버린다. 또한 정책의 연속성도 4년마다 단절되어 버린다. 서울시 사례에서 볼 수 있듯이 정당이 바뀌면서 '의회 독점'이 발생하기 때문이다.
장수군 헌법불합치 판결이 난 이 시점을 현행 광역의회 선거제도의 불합리함을 혁파하는 계기로 삼자. 국회의원 선거가 1인 당선 소선거구제로 되어 있는 프랑스에서, 광역의회 선거는 비례대표제로 선출한다. 국회의원 선거가 소선거구제 중심으로 되어 있는 대한민국의 현실에서, 따라야 할 좋은 선례가 있는 것이다.
덧붙이는 글 | 글쓴이 김찬휘는 선거제도개혁연대 대표이자 녹색당 공동대표입니다.