대통령제에 관해 아무말 하지 않기 - 무엇이 제7공화국을 여는 열쇠인가
최광은 정치학 연구자/<대통령제의 종언> 저자의 발제영상 및 요약
1. 문제의식
윤석열의 내란 시도와 파면 과정을 거치면서, 대통령제 자체에 대한 근본적인 질문을 처음 던지게 되었다.
진보 진영조차도 "좋은 대통령만 뽑으면 된다"는 수준에서 머무르며 제도 자체에 대한 비판적 성찰은 부족하다.
2. 11가지 핵심 논점
① 정통성의 문제
대통령은 국민 직선으로 선출되므로 국회보다 더 높은 정통성을 가졌다고 착각한다.
이러한 착각이 권위주의로 연결된다. (예: 이승만, 박정희, 드골 등)
마르크스는 입법부와 대통령의 긴장과 갈등을 두고 “두 개의 머리”라 표현했는데 적절하다고 생각한다.
② 한국 대통령제의 과도한 권한
한국은 미국식 대통령제를 모방했으나 실제로는 훨씬 강력한 권한 구조를 갖고 있다.
한국 대통령은 긴급명령권, 국민투표 발의권, 예산 편성 권한 등 미국보다 더 막강한 입법・행정 권한을 가진다.
③ 여소야대와 분점 정부 문제
여소야대를 부정적, 또는 기형적으로 보는데, 1987년 민주화 이후 약 17년 동안 여소야대(분점 정부) 상황이었다.
분점 정부는 정책 교착, 양극화, 정계개편(의원 꿔오기) 등을 유발할 수 있다.
심지어 윤석열 정부는 한 번도 단점정부(여당이 과반) 경험 없었는데, 내란도 이런 배경 속에서 시도되었다고 볼 수 있다.
④ 4년 중임제의 맹점
⑤ 분권형 대통령제(준대통령제)의 실효성
⑥ 한국 현대사의 의회제 전통 망각
제헌 헌법은 간선제, 국무총리 국회 승인 등 의회제 요소를 다수 포함하고 있다.
임시정부와 제2공화국 모두 의회제적 통치구조를 갖고 있다.
이를 깨기 위한 이승만의 직선 개헌(1952)은 사실상의 친위 쿠데타였다.
⑦ 제2공화국 실패에 대한 오해
의회제가 정치불안을 야기해서 제2공화국이 실패하고 5·16 쿠데타 발생했다는 주장은 어불성설이다.
의회제 자체보다는 오히려 윤보선(민주당 구파 리더)과 장면(민주당 신파 리더)의 권력투쟁 - 분점정부와 같은 상황이었다.
9개월이라는 짧은 운영 기간으로 의회제 전체를 평가할 수 없다.
⑧ 의회제-비례대표제 결합의 필요성
통치구조 개혁과 선거제도 개혁은 동전의 양면이다.
결국 권력구조를 민주화하는 것이 핵심인데, 의회제-비례대표제 결합이 가장 유리하다.
한국 헌법에도 “비례대표” 조항이 존재함으로 이를 적극적으로 해석할 필요가 있다.
⑨ OECD 국가 비교 분석
⑩ 4년 중임제 개헌 = 제7공화국?
단순한 대통령 임기 개편은 민주주의 진전이 아님을 분명히 해야 한다.
이것을 “제7공화국”으로 포장하는 시도에 대해 경계해야 한다..
권력구조 민주화 없이 개헌만 하면 개악일 수 있다.
⑪ ‘권력구조 민주화’라는 근본 질문
본질은 “어떤 권력 구조가 더 민주적인가”이지, 임기 같은 단순한 문제가 아니다.
대통령 중심 권력 구조보다 의회 중심 구조가 민주화에 더 부합하다.
정당 정치・비례성・기본권・기후 위기까지 연결된 통합적 민주주의로 전환해야 한다.
3. 결론: 권력 구조 민주화의 방향
통치 구조의 민주화는 단순히 대통령제냐 의회제냐가 아니라, 권력이 분산되고 통제되는 구조인가의 문제다.
형식적 제도가 아니라 실질 민주주의와 기본권, 기후 위기와 생태적 전환 같은 맥락과 연결되어야 진정한 정치 개혁이라고 할 수 있다.
다시 한 번 말하지만, 4년 중임제를 ‘제7공화국’으로 포장하는 움직임을 경계해야 한다.
1. 문제의식
윤석열의 내란 시도와 파면 과정을 거치면서, 대통령제 자체에 대한 근본적인 질문을 처음 던지게 되었다.
진보 진영조차도 "좋은 대통령만 뽑으면 된다"는 수준에서 머무르며 제도 자체에 대한 비판적 성찰은 부족하다.
2. 11가지 핵심 논점
① 정통성의 문제
대통령은 국민 직선으로 선출되므로 국회보다 더 높은 정통성을 가졌다고 착각한다.
이러한 착각이 권위주의로 연결된다. (예: 이승만, 박정희, 드골 등)
마르크스는 입법부와 대통령의 긴장과 갈등을 두고 “두 개의 머리”라 표현했는데 적절하다고 생각한다.
② 한국 대통령제의 과도한 권한
한국은 미국식 대통령제를 모방했으나 실제로는 훨씬 강력한 권한 구조를 갖고 있다.
한국 대통령은 긴급명령권, 국민투표 발의권, 예산 편성 권한 등 미국보다 더 막강한 입법・행정 권한을 가진다.
③ 여소야대와 분점 정부 문제
여소야대를 부정적, 또는 기형적으로 보는데, 1987년 민주화 이후 약 17년 동안 여소야대(분점 정부) 상황이었다.
분점 정부는 정책 교착, 양극화, 정계개편(의원 꿔오기) 등을 유발할 수 있다.
심지어 윤석열 정부는 한 번도 단점정부(여당이 과반) 경험 없었는데, 내란도 이런 배경 속에서 시도되었다고 볼 수 있다.
④ 4년 중임제의 맹점
4년 중임제가 마치 정책 연속성을 확보하고 책임 정치가 가능할 것처럼 주장하지만 실상은 불확실하다.
오히려 재선에 성공해야 하므로 4년 내내 재집권 프로젝트에 집중하면서 포퓰리즘이 심화될 우려가 있다.
⑤ 분권형 대통령제(준대통령제)의 실효성
분권형 대통령제가 좋은 것처럼 말하는데
대통령과 총리가 같은 당이면 기존 대통령제와 차이 없고
다른 당이면 여소야대와 유사하다.
권력 분점 자체가 명확하지 않고, 외치-내치 구분도 현실적으로 모호하다
결국 대통령제의 문제를 해소하지 못한다.
⑥ 한국 현대사의 의회제 전통 망각
제헌 헌법은 간선제, 국무총리 국회 승인 등 의회제 요소를 다수 포함하고 있다.
임시정부와 제2공화국 모두 의회제적 통치구조를 갖고 있다.
이를 깨기 위한 이승만의 직선 개헌(1952)은 사실상의 친위 쿠데타였다.
⑦ 제2공화국 실패에 대한 오해
의회제가 정치불안을 야기해서 제2공화국이 실패하고 5·16 쿠데타 발생했다는 주장은 어불성설이다.
의회제 자체보다는 오히려 윤보선(민주당 구파 리더)과 장면(민주당 신파 리더)의 권력투쟁 - 분점정부와 같은 상황이었다.
9개월이라는 짧은 운영 기간으로 의회제 전체를 평가할 수 없다.
⑧ 의회제-비례대표제 결합의 필요성
통치구조 개혁과 선거제도 개혁은 동전의 양면이다.
결국 권력구조를 민주화하는 것이 핵심인데, 의회제-비례대표제 결합이 가장 유리하다.
한국 헌법에도 “비례대표” 조항이 존재함으로 이를 적극적으로 해석할 필요가 있다.
⑨ OECD 국가 비교 분석
38개국 중에서
26개국: 의회제
27개국: 비례대표제
20개국 이상이 의회제+비례대표제 동시 채택
한국은 전 세계적으로 기형적인 '준연동형'이라는 독특한 사례다.
⑩ 4년 중임제 개헌 = 제7공화국?
단순한 대통령 임기 개편은 민주주의 진전이 아님을 분명히 해야 한다.
이것을 “제7공화국”으로 포장하는 시도에 대해 경계해야 한다..
권력구조 민주화 없이 개헌만 하면 개악일 수 있다.
⑪ ‘권력구조 민주화’라는 근본 질문
본질은 “어떤 권력 구조가 더 민주적인가”이지, 임기 같은 단순한 문제가 아니다.
대통령 중심 권력 구조보다 의회 중심 구조가 민주화에 더 부합하다.
정당 정치・비례성・기본권・기후 위기까지 연결된 통합적 민주주의로 전환해야 한다.
3. 결론: 권력 구조 민주화의 방향
통치 구조의 민주화는 단순히 대통령제냐 의회제냐가 아니라, 권력이 분산되고 통제되는 구조인가의 문제다.
형식적 제도가 아니라 실질 민주주의와 기본권, 기후 위기와 생태적 전환 같은 맥락과 연결되어야 진정한 정치 개혁이라고 할 수 있다.
다시 한 번 말하지만, 4년 중임제를 ‘제7공화국’으로 포장하는 움직임을 경계해야 한다.